比較視野下的數字政府建設與演化圖景

2022-07-06 16:32 來源:《經濟社會體制比較》 2021年第6期
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        摘要

在人類社會治理演進的歷史進程中,科層制的政府治理結構具有標志性的進步意義。它帶來了人類社會管理機制的重大進步,標志著政府治理從傳統向現代的范式轉型。文章指出,在社會信息流動日益扁平化的互聯網時代,科層制政府的內在局限使其愈加難以適應快速變革的現代社會。面對科層制政府與中國黨政體制結合所形成的獨特治理結構與治理短板,新時期的數字政府建設成為突圍科層制政府治理局限、突破條塊分割治理結構、彌補科層治理漏洞的有效改革路徑。中央頂層布局與地方實踐創新良性互動,是我國數字政府建設實踐的突出特征。北京市數字政府治理體系建構過程凸顯出數據驅動、實時感知、市民參與、精準治理的變革趨勢。面向未來,基于治理大數據的數字政府建設將是牽引政府治理深度變革的重要抓手,也是提高治理績效、加速實現政府治理體系與治理能力現代化的關鍵引擎。

作者簡介   江文路,華中科技大學馬克思主義學院講師;

張小勁,清華大學社會科學學院教授。

文章結構 

一、問題的提出

二、現代科層制政府的治理基礎與內在局限

三、數字政府突圍科層制政府的演進歷程:頂層布局與地方創新

四、數字治理與科層治理的耦合:突圍科層治理困局的北京經驗

(一)路徑比較:從“科層治理”向“數字治理”推進的北京路徑

(二)體系建構:數字政府治理體系的建構邏輯與階段演進

(三)精準回應:數字政府決策的系統層次與數據應用

(四)深度創新:數字政府變革演化的未來圖景

五、余論


一、問題的提出

新世紀以來,在以人工智能、物聯網、區塊鏈、量子物理、虛擬現實等數字技術為代表的第四次工業革命中,數字化、網絡化、智能化等多領域技術簇群不斷涌現,帶動了數字技術、物理技術、生物技術三者有機融合。以信息技術、人工智能為代表的新興科技快速發展,大大拓展了時間、空間和人們的認知范圍,人類正在進入一個“人機物”三元融合的萬物智能互聯時代。在信息技術快速更新迭代的數字化浪潮中,大數據、人工智能、區塊鏈等數字要素的產生不僅帶來了社會勞動生產率的顯著提高,成為新的經濟增長引擎,同時還深刻影響著政府官員的治理思維與行為方式,加速了政府治理的數字化轉型。數字治理成為新時期政府治理改革的普遍趨勢,而以新興數字技術為主要驅動力的數字政府建設已成為突圍“科層制”政府治理藩籬,推進我國政府治理體系與治理能力現代化的關鍵引擎。

在大數據、云計算、區塊鏈等新興數字技術的驅動下,我國政府的治理由前期的電子政務時代跨入了當下的數字政府時代,并不斷邁向更高階的智能治理時代。在網絡化、數字化、智能化加速融合的數字社會,國內外現有研究聚焦于數字政府的戰略意蘊與治理特征,討論了相關的國別經驗以及國內地方省市數字政府建設的發展路徑與本土經驗,卻忽略了比較視野下數字政府建設在現代政府治理演進中的歷史定位問題。在人類社會政府治理的現代演進中,當代中國的數字政府建設與轉型實質上是對現代科層制政府的治理突圍與瓶頸突破。它在很大程度上優化了科層制政府的治理邏輯,突破了碎片化的條塊治理藩籬,從技術賦能與績效提升等方面消解了理性官僚制的固有弊端,加強了黨和政府與人民群眾的聯系與回應,塑造了政民良性互動的全新模式。本文從人類社會政府治理演進的比較視野出發,考察了現代科層制政府的治理基礎與內在局限,重點分析了科層制政府在當下所面臨的全新挑戰與變革路徑。本文以北京市首創的“接訴即辦”改革為例,揭示出當代中國的數字政府建設對科層制政府治理藩籬的瓶頸突破,以及對黨政體制下政府治理績效的有效提升,并展望了數字政府向智能政府演化的未來圖景。

二、現代科層制政府的治理基礎與內在局限

在人類社會發展演進的歷史進程中,自社會共同體的誕生起便衍生出對共同體成員進行統治和管理的需求,負責管理和維護共同體秩序的政治組織便應運而生。政府是國家的重要構成要素,也是承擔國家政權統治與管理職能的主要機關。作為國家的權威性表現形式,政府負責執行國家的立法、行政和司法功能。在傳統社會的不同歷史階段,不同政體有著差異化的統治原則與管理機制??傮w來看,因人而治、因人而異是傳統政府治理的突出特征。在社會由傳統向現代的發展變遷中,工具理性的擴張以及工業化和資本主義的快速發展加速了國家的現代化進程。特別是19世紀中期以來,隨著大工業組織的增長,政府的活動范圍有了巨大的擴展。專業化官僚組織與職業化文官系統的快速發展,形成了“科層制”的現代治理結構??茖又频姆侨烁裥蕴卣飨藗鹘y政府因人而治、效率偏低的治理弊端,標志著政府治理方式由傳統人治邁入現代法治的治理軌道。與傳統的政府治理相比,“科層制”有著明確的治理權限與規則,更加注重發揮人的理性,職務活動的專業化極大地提高了行政組織的行政效率,但也造成了國家行政成本的增加與國家本身的官僚化。

理性官僚制是現代科層制政府的組織基礎,它的產生與社會分工的細化進程密切關聯。作為一種基于理性原則建立起來的等級化、制度化、協同性的大規模組織形式,它極大地提高了政府治理的標準化、專業化、規范化程度與管理效率,但同時其自身運行邏輯的悖論與官僚固化利益集團的形成,導致對政府有效治理的阻礙甚至破壞。當官僚制結構一旦穩定下來,原本作為驅動官僚群體行動的激勵性規則和制約性規則,就會逐步為官僚趨利避害的意愿和行為模式所扭曲。日益膨脹的官僚組織降低了組織的整體效率;掌握公共權力的官僚組織在社會中形成了一個獨立的利益群體, 不斷維持并擴張自己的行政地位和權力。當官僚階層集團逐步固化和行為模式逐漸僵化的時候,其所帶來的治理有效性便會被狹隘的專業視角與部門利益、帕金森定律的規模膨脹與低效率、集體非理性的群體決策、政策執行中的合謀與扭曲等負面機制所破壞。

新中國成立以來,科層制與我國高度集權的計劃體制相結合共同構成了一個超級復雜的金字塔型國家治理結構。從治理規模與治理層級看,它達到了“科層制”治理的頂峰,其溢出效應導致社會組織的高度行政化。改革開放以來,我國歷經五次大規模的政府機構改革,大幅度地精簡了政府機構,有效遏制了官員膨脹的趨勢,推進了政府職能的轉變,但并沒有改變科層制的治理邏輯,其內在治理困境并未得到根本解決。因此,在治理過程中,我們時常會觀察到不同層級政府通過設立各類專項性、臨時性領導小組的方式以推動特定治理問題解決的“運動式”治理方式。這種依托于常規化的科層組織,但在運作機理和運行邏輯方面迥然對立于科層制原理的反科層制治理,能夠有效緩解決策一統性與治理有效性、信息反饋與信息控制、常規運行與緊急動員間的矛盾和張力,但同時也對科層化法治中的權威化治理和專職化治理產生嚴重的破壞作用,增加了法治進程的不確定性和風險系數??茖又频恼w系因條塊和職能分割存在眾多“縫隙”,由此產生了治理短板。表現尤為突出的是政府管理體制中條塊關系的失調導致基層治理陷入條塊分割、權責倒掛、治理碎片化等困境。面對科層制與黨政體制結合所形成的獨特治理結構與治理短板,新時期的數字政府建設成為突圍科層制政府治理藩籬、突破碎片化條塊分割治理格局、彌補政府治理漏洞的有效改革路徑。

數字政府是指政府以新一代信息技術為支撐,綜合運用云計算、大數據、區塊鏈、人工智能等新興互聯網技術,對治理過程所需的各種數據和信息,以數字化形式自動采集、整合、儲存、管理、交流和分析,提升政府行政效率與決策科學性的新型政府運行模式。它強調用數字化、智能化手段和方法改變公共服務樣式,改善公共決策質量,改進公共管理品質,優化政務工作流程,提升政府效能和提高公共監管水平,實現以數感知(民眾訴求)、循數決策(公共資源配置)和依數治理(精準施策)。一方面,數字政府要求打通政府各部門、各層級之間的信息孤島,建立起基于政府內部數據融通的高效辦事網絡;另一方面,它內在地要求政府對外開放數據,釋放數據活力,推進社會穩定與繁榮。從政府治理現代化的發展趨勢看,利用數字技術推動政府治理數字化轉型,消除理性官僚制所引發的治理弊端,突圍科層制政府治理的內在局限,正在逐漸成為全球政府治理變革的發展所趨。

三、數字政府突圍科層制政府的演進歷程:頂層布局與地方創新

“十一五”時期,我國的電子政務建設成為深化行政管理體制改革的重要牽引器。2002年8月,中央辦公廳與國務院辦公廳轉發了《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設的指導意見》,提出要加快十二個重要業務系統建設(中辦發〔2002〕17號)。2006年,國家信息化領導小組印發了《國家電子政務總體框架》,強調以政務信息資源開發利用為主線,建立信息共享和業務協同機制,更好地促進行政管理體制改革(國信〔2006〕2號)。加快數字政府建設,推動政府治理能力建設由電子政務時代向數字政府時代跨越,逐漸成為從中央到地方政府治理改革的重要共識。在實踐過程中,我國數字政府建設呈現出“頂層規劃布局+中層謀劃設計+基層積極實踐”的央地良性互動格局(見表1)。


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在中央的頂層部署和努力推動下,越來越多的地方政府開始以數字政府建設為抓手,秉持技術賦能、數據賦權和為民服務的理念,從治理體系、辦事流程、服務效率等多方面推動政府治理改革,提升政府治理效能,驅動著基層政府治理體系和治理能力現代化,涌現出了以浙江“數字化轉型”、廣東數字政府改革、上?!耙痪W通辦”、河南“跨省通辦”、深圳“鵬城智能體”等為代表的地方數字政府創新實踐(見表2)。 


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從中央的戰略提出到地方的落地實踐,新時期我國的數字政府建設表現出三個明顯特征:一是從自為到自覺,在豐富電子政務實踐的基礎上為數字政府的長期發展準備了基本條件。在早期的電子政務時期,我國的政務服務改革更多屬于一種自為的表現,主要是通過對標西方發達國家政府治理的要求,被動地進行追趕和升級。這一時期的改革基本取向主要推行以公眾為中心的政務服務供給,實行基于數據共享的跨部門在線協作,形成基于業務流程的整體性治理結構,并充分靈活運用合作式、智能化治理工具。新時期的數字政府建設則是健全“以人民為中心”的改革推進機制,構建數據流、業務流有機融合的政府運行機制,完善以業務流程為中心的政府治理結構,加快基于數據資源挖掘的治理工具創新,推進政府治理體系與治理能力現代化的主動探索。二是在變局中開新局?,F代科層制政府治理的一個突出弱項在于理性官僚制的穩定性會使得其治理結構往往滯后于治理情勢的變化,使得政府的治理決策、資源配置與治理目標之間形成巨大的鴻溝。政府治理的數字化轉型則為彌合這一鴻溝提供了新方案。作為數字時代的重要戰略資源與核心創新要素,大數據不僅促進了相關行業的技術革新,而且很大程度地提高了政府收集提取數據、運算分析數據、數據輔助決策的能力,成為以信息化驅動治理現代化的重要手段。大數據給政府治理帶來了支撐經濟調節、市場監管更加及時有效、提升社會管理水平、提高公共服務水平和效率等優勢。數字技術提升了政府對各個領域的持續監測與快速反應能力,從而增強了政府政策工具的群體定位精準性?;ヂ摼W成為推動政府簡政放權的監督器和優化公共服務流程的催化劑,助推政府為市民提供更加公開透明、規范高效與更精細優質的管理與服務。三是立足當下,籌謀未來。十三屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》有力提示了政府治理演進的未來走向?!兑巹潯返谖迤囊x是“加快建設數字經濟、數字社會、數字政府,以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革”。數字經濟、數字社會與數字政府“三位一體”構成了“數字中國”的總體布局?!皵底种袊眲t是以“三位一體”為主要框架,在更高層次上對政府治理數字化路徑、執行實施數字化策略、反饋決策數字化體驗的全方位創新實踐(見圖1)。 


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在“數字中國”的戰略構想中,數據治理是數字生態的戰略基礎。數字政府在其中居于引導和主導的地位,它包括以政府投入的方式建立基礎設施及其規范標準,提供典型的應用場景和服務監管。它強調用數字化、智能化手段和方法改變公共服務樣式、提高公共決策質量、改進公共管理品質,以更好的方式和效果服務于社會進步和經濟發展。它既是對政府自身治理結構的優化調整,同時也引領著數字經濟與數字社會的發展方向。數字經濟是新一輪科技革命和產業變革的重要引擎,也是有效推動經濟高質量發展的新動能。數字經濟是數字中國中具有奠基性和驅動力的主體,展現出巨大的發展需求和強大的驅動能力。它的蓬勃發展可以為數字社會和數字政府供給最新型的先進設施和計算設備,提供相應的治理工具和算力儲備。數字社會則強調以數字化的發展推進高效化、智能化、精準化的社會管理、社會服務和社會公共品的供給,其特征是社會性、普惠性和自立性的提升和發展,以數字化手段賦能高品質的社會生活。面向未來,基于數字技術的智能應用將為智慧城市建設、產業結構調整、經濟運行檢測、社會服務治理、城市管理與應急處理提供大數據支持,推進新型城鎮化的發展以及數字鄉村建設?!笆奈濉睍r期,我國的政府治理范式將加速邁入全面數字化時代。身處當今世界百年未有之大變局,新時期我國的數字政府建設是對現代政府治理范式的重要變革,更是突圍科層制政府治理藩籬,提升政府治理績效,于危機中育先機、從變局中開新局的關鍵性改革舉措。


四、數字治理與科層治理的耦合:突圍科層治理困局的北京經驗

科層制的政府治理結構是一種中心化、集權化的權力設置,它可以保障上級或主導者的命令得到有效貫徹,但無法代替下一級層級的機構和官員進行具體管理,從而也就為政策目標與實際效果的偏離制造了空間。下級機構與官員的自利性動機如果沒有受到有效規制,就會引發推諉避責、各自為政、脫離群眾等現代官僚主義問題??v觀各國政府,體系空轉、效率降低、系統內耗與相互博弈等行政失靈問題持續困擾著政府當局,成為全球性政府治理難題。與西方國家因相互掣肘而引發的行政失靈困局相比,我國獨特的黨政治理結構有效避免了這一問題,但仍面臨著政策執行梗阻或偏離、反應機制遲緩僵化、監督機制同化或失效、糾偏機制副作用大等治理難題。在當下,運用數字技術賦能政府治理變革,實現任務與配套資源的精準匹配、信息與能力的實時共享、決策與執行的有機統一的數字政府建設成為引領當代中國政府治理深度變革的動力引擎。

從治理方式的轉變來看,數字政府引發了政府結構由物理碎片化到虛擬空間整體性、政府管理由封閉到開放、政府內部治理由部門協調到整體協同、政府運行由傳統的手工作業到智能智慧的轉變。從政府治理演進的進程看,數字政府并非是對科層制政府的完全替代,而是在科層制治理架構的基礎上,以數字賦能的方式進行治理“突圍”。通過優化科層制政府的治理結構,數字政府建設提升了政府的治理效率,降低政府的運行成本,從而有效發揮出黨政體制的治理效能。實踐表明,數字政府改革提升了政府的精細化管理能力、精準化服務水平、科學化決策能力以及數字化治理能力。隨著國家層面對政府政務數據共享的布局與推進,我國政府部門正在建立起跨層級、跨地域、跨系統、跨部門的數據共享體系與治理平臺,有效打破部門之間的信息壁壘與數據孤島,使得政府治理體系內部的部門協同、精準治理、公共服務、決策反饋水平大幅度提升。數據顯示,國家政務服務平臺已連接部門服務1142項,連接地方服務343萬項,實現360萬項政務服務事項的標準化,支持地方辦事服務超過6億件次。國家共享平臺發布數據接口1100多個,提供查詢核驗服務超過9億次,系統集中度超過70%,基本實現了“網絡通、數據通、業務通”,有力支撐了各級政府業務協同和應用創新。

在全面建設社會主義現代化國家的新征程中,建設數字政府已經成為新時代人民對政府治理的更高期待與更新要求,同時也是政府自身適應數字化社會治理形勢的明智選擇。面對科層制政府治理的內在局限,數字政府建設是驅動政府治理現代化的關鍵舉措,也是構建職責明確、依法行政、高效順暢政府治理體系的有效手段。北京市在以“黨建引領,街鄉吹哨,接訴即辦”為代表的政府治理改革中,通過將大數據治理技術融入基層社會治理,解決現代城市治理中民意訴求、政治回應、資源配置、統籌協同等一系列難點問題,探索出適應新時期城市治理需求變化的一系列治理體制機制,有效提升了政府的服務能力與回應效率,強化了黨政干部與人民群眾之間的情感聯系,是新時代加強數字政府建設的代表性實踐。

(一)路徑比較:從“科層治理”向“數字治理”推進的北京路徑

中共十八屆三中全會以來,全國各級政府都在著力提升基層治理能力。一方面“黨建引領”是普遍趨勢,另一方面在城市治理數字化轉型過程中又呈現出兩種不同的發展傾向。在偏遠的、邊緣的和傳統生活樣式仍占主要地位的地區,更多的是用傳統科層制的方式強化壓力傳導或者進行邊際性的治理優化,但取得的效果仍然有限。而在較為發達的現代化城市治理中,則更多地采用現代信息技術手段、汲取現代治理資源,進行政府治理流程的再造和治理體系的優化。這一類型中又逐步發展出差異化的改革路徑:一方面是以深圳、杭州、上海為代表的治理優化和創新,更多的是以便民便企服務的方式來展開,其主要的特點是流程優化和程序簡化,從最初的一窗服務、一廳服務到一網通、一卡通、最多跑一次,再到一網統管、全網通辦、容缺審批、秒批秒辦,等等。另一方面,則是以北京市“12345”市民熱線為主渠道的“有求必應、接訴即辦”的改革創新。北京市于2018年啟動“街鄉吹哨、部門報到”改革,后來發展為2019年“有求必應、接訴即辦”,并進一步提升為“未訴先辦”,到2020年年初新冠肺炎疫情暴發以后,市民熱線體系的輔助決策功能得到極大強化。

比較分析這兩條路徑可以發現,數字治理改革的共同點在于服務社會居民與企業辦事,提升普通市民的獲得感、幸福感、安全感,體現社會主義制度的優越性。但這兩條路徑又有所不同:基于流程優化和程序簡化的治理改革更多地屬于功能性的延伸和擴展,盡管其后端也涉及機構調整,但其主要思路是降低居民辦事的成本,提升政府為民服務的行政效率。而在北京市基于市民熱線數據的數字治理改革中,更多地表現出政府治理功能的增生和創新。在金字塔型的科層治理結構中,超大型城市治理面臨的最大堵點就是信息不暢、供需錯位和反應遲鈍。治理的最大難點在于市民訴求信息的采集、匯集和通達難題,以及政府內部跨層級、跨條塊、跨部門的協調落實問題。如何實現對民情民意的下情上達、極速感知、快速決策與高效處理,是數字政府建設首先需要突破的治理難題?!?2345”市民熱線作為民眾訴求的接駁器,以最高效的方式將最真實的民情民意傳導給政府相關部門,從而為政府主官的治理決策提供了源自基層的可靠依據。對于市民群眾的合理訴求,政府官員據此就事、論事、辦事,在問題解決的基礎上不斷將相關的治理經驗轉化成更系統、更持續、更科學的政府決策,逐漸形成“用數據認知、循數據決策、依數據施策”的治理思維與決策模式,從而對市民群眾的難點、堵點、痛點問題有了更真實的把握,推動問題的有效解決,破解科層制治理結構中的信息盲點與治理梗阻等困局,有效提升了政府的治理回應性與行政效率。

(二)體系建構:數字政府治理體系的建構邏輯與階段演進

北京市的數字政府建設具有鮮明的行政主導啟動機制以及后端行政績效的驅動特征。這一改革是由市委、市政府主要領導頂層主導、推動以及強有力推進的結果,屬于行政主導驅動下的制度變遷過程。市委市政府在“接訴即辦”改革中居于核心地位,是行動組織、資源保障、機制設計和績效評價的最重要主體。從改革啟動到現在,在若干個重要時間節點呈現出不同的改革內涵和創新舉措。政黨主導與行政驅動貫穿數字治理體系構建的全過程,“頂層設計推動、中層高度重視、基層有效落實”是數字政府治理體系化建構得以迅速展開和全域推展的關鍵(見圖2)。

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在2018年的改革啟動階段,北京市推出的改革舉措主要是針對基層治理中屬地治理與部門治理的不匹配問題,即“條”與“塊”的協調治理問題?!敖粥l吹哨,部門報到”就是試圖通過街鄉鎮屬地政府與上一級執法部門之間“點對點”的便捷聯通和快速反應,來解決基層治理中問題發現與問題解決之間在時間和地域上的錯位現象和治理低效問題。這一機制安排一定程度上加強了條線部門對屬地街道的回應和協同,在“吹哨者”、“吹哨內容”和“聽哨者”三個端點上屬于有限制性與選擇性的綁定,還未完全破解科層治理難題。2019年,北京市委市政府開始展開對市民熱線的體系化構建,提出“有訴必應,接訴必辦”,力圖通過統一的平臺聯通的方式,用更高效的工作機制在更大的治理范圍內解決更多的治理難題?!按瞪谡摺庇缮贁祷鶎痈刹炕蛑驹刚邤U大到一般市民,吹哨內容由特殊的部門執法問題擴大到一般市民的“煩心事、揪心事”,響應者也由執法部門擴大到街鄉鎮基層政府和社區干部。相應地配套改革包括對基層街道治理體制機制的重大調整,實際上是把真正辦事的權限和資源放在了街道辦事處,從而更好地響應市民熱線的“派單”,并根據響應的質量好壞和及時程度對政府各部門進行考評(見圖3)。


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(三)精準回應:數字政府決策的系統層次與數據應用

我們知道,理性官僚制的治理績效天然地受到內部參與者意志、動機與行動的影響,雖然他們代表著國家的公共意志,但也滋生出官僚主義等治理頑疾。一方面,由于激勵與問責機制的失衡,政府官員容易陷入消極避責的行為模式。各種具體化的不作為,不僅使得官民之間的關系日漸惡劣,同時也可能將官員群體與領導層的矛盾轉嫁給民眾,從而激化政民矛盾。北京市的數字政府治理體系的建構在“黨建引領”的方式下實現了比較快速的、全域展開的治理創新,從政務熱線平臺一直延伸到政府的治理范式變革。在數字政府建設過程中,數字治理的理念設想和改革實踐產生了契合與嵌套,形成了“治理設想—治理實踐—治理反饋—優化改進”的良性治理循環。首先,市民熱線的相關訴求覆蓋了城市生活的方方面面,全域全量的數據為政府治理和決策提供了非常珍貴的依據和參考。從市民訴求的輸入端來看,市民熱線數據具有三大特征:用戶生成特征、社會結構特征和民生傾斜特征。市民熱線訴求具有從市民的身邊和家中逐步向外擴散的邏輯延展關系,先是基礎民生性質的水電氣(供)暖,然后是基本民生性質的社區環境、物業管理和垃圾處理,再后則是教育、醫療、出行等,最后則是休閑、旅游、玩樂和出國便利等。在對熱線數據匯集和整合的基礎上,政府決策者能看到相關民生問題的廣度和深度,發現市民民生難題的屬性特征、集聚空間特征和時間分布特征,從而出臺相應的公共政策舉措進行精準治理。其次,北京市數字政府建設的推進機制是以政府辦事直接回應老百姓的直接訴求,同時輔以相應的督察體系?;谑忻駸峋€體系“聯通—派單”而產生的數據,逐步形成了向政府反饋的日報、周報、月報、季報和專報體系,成為市委市政府領導層從整體把握整個城市脈搏的最主要的抓手和決策支撐。通過對屬地政府和職能部門對市民訴求的響應績效、問題的解決程度和市民的滿意程度的排名比較,政府領導層可以清楚地把握政府各部門的行政效率與工作績效,從而產生優化政府各部門職能體系的進一步決策安排。通過對民生熱點問題的集中分析,主政者對于城市治理的區域性、典型性問題,可以實現更為精準的掌握,為下一步采取更有效的政策措施提供決策依據,推動對特定治理難題的有效解決。由此觀察,北京市在由傳統“科層制”治理向數字政府治理跨越的探索實踐中已初步形成了1.0版本的數字治理體系與數據決策流程,具體涉及四個層次:“事務層—考評層—決策層—認知層”(見圖4)。


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從對居民訴求的應訴辦事開始,北京市委市政府通過改革相應的治理流程,提供更優質的便民和便企服務,降低了企業運行成本,有效增強了政府與居民的治理粘性。對政府不同部門的系統考評,有助于主政者發現城市治理過程中的“中梗阻”問題,通過跨部門多層次的協調解決相應問題,從而完成對各職能部門從治理加壓到治理解壓的轉變。從事務層到考評層再到決策層的各層級互動,有助于形成對數字政府治理的整體認知。政府官員形成的系統性、大數據治理思維,則有助于政府治理績效的進一步提升。數據治理機制在政府治理中的廣泛應用標志著北京市的“12345”市民熱線數據得到了充分的挖掘和使用,民生大數據被有效轉化為公共決策資源,促進了政府決策科學性的提升。與此同時,基于“12345”市民熱線所形成的數字治理體系及其相應的技術儲備與工作機制,比較好地應對了疫情的沖擊,進一步凸顯出市民熱線作為深入基層的傳感器、儲蓄多端的信息港、上傳下達的直通車和跨域協同的接駁器等重要職能。

(四)深度創新:數字政府變革演化的未來圖景

數字化時代的政府治理強調“用數據說話、用數據決策、用數據治理、用數據創新”?;谥卫泶髷祿臄底终ㄔO將是驅動政府治理深度變革的重要抓手,也是推進城鄉基層社會治理現代化的關鍵引擎?;趯Ρ本┦姓卫頂底只D型過程與治理體系的整體刻畫,我們可以進一步歸納和概括出我國數字政府建設變革演化的未來圖景。

一是助推形成超大型城市良性協同的社會治理格局。黨的十九屆四中全會指出,要“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。這可以概括為構建主次有位、參與有序、協同有效的社會治理體系。在以信息化驅動現代化的數字政府建設中,政府、企事業單位、社會組織以及廣大市民群體實現了多方參與和協同合作。熱線電話作為技術平臺聯通了市民、政府和相關社會組織,以技術方式賦權于市民、賦值于民生問題、賦能于政府和社會組織,使得相關各方能夠各盡其責、各盡所能,進而實現更加優化、優質的社會治理。從政府治理的演進趨勢看,“單打獨斗”“統管一切”的治理形態將向“政府—市場—社會”相互協同、合作治理轉變,公共治理的協同程度、協調能力與體系化建構水平將不斷提高。以數字化的治理響應機制為例,相比于上訪、維權等傳統的民眾訴求輸入路徑,網絡化、數字化的訴求方式極大地方便了公眾的訴求反映過程,降低了市民的訴求反映成本。而應對市民的切實訴求,數字治理技術與平臺則為政府官員提供了有力的輔助工具,從而幫助官員更快和更有效地傾聽群眾呼聲,響應群眾訴求,化解群眾難題。通過有效解決群眾所面臨的困難與問題,黨政干部得以拉近與民眾之間的情感距離,提高了民眾對政府治理的滿意度與認同感,不斷形成政民良性互動的治理格局。

二是驅動政府治理體系與治理范式的變革創新。通過對政府治理流程的重塑,北京市得以在打造“無縫隙政府”與“整體政府”方面取得重要進展。在大數據時代,數據和信息不但成為社會生活和公共治理的基礎,而且已成為社會生活與公共治理的本身。傳統科層制政府的多層級與相互獨立的治理結構形成了對有效信息在政府內部流動的阻礙,治理信息的不對稱導致政府的治理決策往往偏離真實的治理需求。而在政府治理的數字化轉型過程中,通過打造數據集成、互聯共享的樞紐型平臺,科層制政府縱向的治理層級得到有效壓縮,橫向的部門協作壁壘被打破,形成了適應社會形勢發展的去中心化治理結構。政府的每個部門和官員組成了治理網絡中的單獨節點,從而極大地增強了網絡內協作共治的可能。數字政府建設對科層制政府行政管理體系、治理回應體系、數據開放體系、決策反饋體系所帶來的系統性變革,重塑著政府不同層級、不同部門、不同官員的治理流程與職責關系,為現代科層制政府的深度變革提供了重要經驗。

三是推動現代政府治理范式的深度轉型。在政府治理體系的數字化轉型進程中,數字政府建設發揮著引領性和主導性作用。如果說以辦公電子化、文件數據化、聯通網絡化、服務便利化為主要特征的電子政務時期是政府數據治理的1.0版本,那么以“數據系統化、決策科學化、施策精準化”為主要特征的數字政府時代則是從電子政務向智慧政府過渡和轉換的重要中間階段。面向未來,政府治理的數字化轉型所設定的目標則是在突圍科層制治理局限的基礎上,打造以智慧數控、全員參與、整體智治的“智慧政府”(見圖5)。用數據認知、循數據決策、依數據施策的全新治理模式將為科層制政府演化出相應的治理能力與深層的治理思維,并為數字政府向智慧政府的治理跨越奠定堅實基礎。

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五、余論

面對數字技術所帶來的經濟與社會的深刻變革,政府治理的數字化轉型已是大勢所趨。在新一輪科技革命和產業變革突飛猛進、科學技術和經濟社會發展加速滲透融合的信息化時代,科層制政府的治理結構唯有不斷變革才能適應快速變遷的當代社會。從人類歷史演進的視角看,科層制政府是對傳統政府治理結構的揚棄,它標志著政府治理由傳統到現代、由人治到法治的重大進步。當代的數字政府建設則是對現代科層制政府內在局限的突圍與變革。以數字政府建設突圍科層制政府治理短板,重塑政府官員與民眾的互動關系,增強政府治理的合法性,已成為當代中國政府治理變革的重要趨勢。在實踐中,新興治理技術與黨政體制治理結構的有機結合,提高了政府對公眾的精準回應能力與回應效率,在一定程度上紓解了條塊分割、碎片化治理、權責倒掛所引發的治理困局,同時為政府治理體系的深度革新提供了內生性動力。數字政府建設不僅要以數字技術引領新時代政治、經濟、社會、生態文明等領域的創新再造與變革重塑,構建適應數字社會發展的政府治理體系,而且必須堅持“以人民為中心”的政治價值與發展原則,在治理效率與政治價值間取得平衡。展望未來,面對社會利益高度分化、民眾訴求日益多元、社會治理日益復雜的全新形勢,新時期的數字政府建設不僅要強調對新興治理技術的廣泛應用,更應注重對科層制政府治理結構機制的有效變革,充分調動社會力量參與數字治理,建立與數字化時代相適應的政府治理體制,從而釋放出數字技術對政府治理現代化所賦予的強大動能??傊?,以數字政府突圍科層制政府,讓人民在政府治理變革中有更多獲得感,將是提升黨政體制治理效能、加速實現我國政府治理體系與治理能力現代化的必由之路。

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責任編輯:liudan
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