中國數字政府建設的理論前沿問題

2022-03-04 16:19 來源:《行政管理改革》2022年第2期
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  [摘要]實施數字政府戰略是全面建設社會主義國家的歷史性、全局性、戰略性任務。立足新時代歷史方位和國際發展趨勢,在開啟國家全域數字化轉型的偉大歷史進程中,精準辨識、全面剖析、深刻理解數字政府建設面臨的理論前沿問題具有重要的理論和現實意義。創建中國數字政府建設的理論話語體系,需聚焦數字政府的本質特征、價值取向、理論基礎及建設路徑等關鍵性議題。這些理論問題的提出和探討旨趣,既強調中國本土情境下數字政府建設的重要性和理論的前沿性,亦為數字政府戰略頂層設計和實施進路提供了有益的學理觀照。

  [關鍵詞]數字政府;數字經濟;數據要素;數字化轉型;治理現代化

  黨的十九大以來,數字政府建設在中國明顯升溫。黨的十九屆四中全會明確要求,推進數字政府建設,加強數據有序共享。黨的十九屆五中全會強調,加強數字社會、數字政府建設,提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平。由“推進”到“加強”,字面上僅二字之差,客觀上卻深刻反映著中國政府對數據賦能國家治理的認識在不斷深化,對以數字化引領國家治理現代化重視程度明顯提升。這充分表明,面對時空境遇中的全球經濟社會發展新形勢和國家治理的新變化新需求,應在國家治理體系中科學謀劃以數字化轉型提升政府治理的有效性并助力擘畫國家治理的宏偉藍圖。對數字政府議題的研究,學術界已從概念辨析、平臺建設、治理邏輯、數據賦能、績效評價等側度解釋了數字政府建設的重點,初步形成了數字政府研究的學術氛圍,一定程度上從不同維度勾勒和刻畫著數字政府的中國話語體系。

  不容忽視的是,數字政府建設絕非是天馬行空的戰略部署或單向的制度建構,而是基于特定歷史方位、特定國家使命、特定發展需求,由不同主體繪制成的全方位、交互式、立體化的發展畫卷,歸根結底是數字化轉型在國家治理領域的嵌入、勾連和賦能。這意味著,必須基于全球視野和時代趨勢,及時洞察國家治理邏輯的動態轉換,準確把握學術界的理論紛爭,破解當下中國數字政府建設的理論困境,豐富和完善數字政府研究的理論框架??v觀我國目前地方政府數字政府建設政策部署與實踐現狀,歷史方位、本質特征、戰略框架和時代價值等已構成了數字政府建設的理論前沿問題。鑒此,本文充分吸收了既有理論前沿問題的剖析思路,[1]形成了數字政府建設的時代性、科學性、系統性和價值性四個密切相關又逐次遞進的核心議題,嘗試加快形成中國特色的本土話語體系,希冀促進建立與世界對話的有效路徑。

  一、中國數字政府建設的歷史方位:由國家新使命、經濟新常態、社會新變革、全球新趨勢共同刻畫

  認清和把握歷史發展階段是當下數字政府建設最根本、最重要的問題。習近平總書記在黨的十九大報告中指出:“經過長期努力,中國特色社會主義進入了新時代,這是我國發展新的歷史方位?!闭_認識和深刻理解歷史方位問題有利于我們提高站位、統一認識,“正確認識黨和人民事業所處的歷史方位和發展階段,是我們黨明確階段性中心任務、制定路線方針政策的根本依據,也是我們黨領導革命、建設、改革不斷取得勝利的重要經驗”。[2]

  新的歷史方位賦予了國家新使命,也給數字政府帶來鮮明的時代氣息。特征之一,政府數字化轉型將成為“十四五”乃至未來很長一段時期政府形態重塑的主基調之一。黨的十九屆四中全會、五中全會,《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》相繼對數字政府建設做出重大戰略部署。這意味著,數字政府建設將成為“十四五”乃至2035年國家治理的主要內容。特征之二,數字政府建設將成為國家行政職責體系優化的“牛鼻子”。數字政府起源于“數字福建”,該理念的提出不僅深刻影響了福建經濟社會發展,也被學界普遍認為是數字政府乃至數字中國建設的起點。中共中央國務院印發的《法治政府建設實施綱要(2021—2025年)》明確提出,要健全法治政府建設科技保障體系,全面建設數字法治政府?!皵底址ㄖ握睙o疑是數字政府與法治政府的融合,是法治政府在數字化時代的新形態。這就要求,以數字政府為牽引,帶動數字經濟、數字社會一體化協同發展,進而帶動經濟社會全域數字化轉型,更加需要加快完善國家行政體制,優化政府職責體系和政府組織結構,加快破解一些體制性機制性痼疾。

  與國家新使命相伴隨的,是經濟呈現出新常態和社會發展面臨著一系列風險和挑戰。經濟新常態是我國經濟發展的階段性特征?!爸袊洕鏊贂粫M一步回落,能不能爬坡過坎?”一度引發了一些人對中國經濟下行的擔憂甚至唱空論調。2014年,習近平總書記在亞太經合組織(APEC)工商領導人峰會上提出了“中國經濟呈現出新常態”的論斷,既充分彰顯了中國領導人治國理政智慧,也為中國經濟發展特征定了調。新冠肺炎疫情給中國經濟帶來了嚴峻挑戰,使中國經濟在進入新常態以后“三期疊加”的矛盾更加復雜,[3]控制疫情、恢復生產、保障民生成為經濟運行主旋律。與此相對應,“激活力”“補短板”“強實體”則成為政府職能的主要著力點。由此,數字政府面臨的挑戰更艱巨:政府與市場的關系更加復雜,營商環境需進一步優化,權力運行加快由封閉式向透明化轉變。更重要的是,政府與市場關系的重塑亟需加快走出西方那種“管得最少的政府才是最好的政府”誤區,畢竟,管得最少更要管得最好。深化簡政放權、放管結合、優化服務,建設人民滿意的服務型政府和法治政府,必須以更大決心和勇氣全面推進政府職能轉變和運行模式變革。

  社會的深刻變化,一方面源自受到信息化浪潮的洗禮,以高新技術產業為主導的第四次工業革命正在全球蓬勃興起,這是繼蒸汽機、電力、信息化后現代科學技術對人類社會的一次革命性變革。正如世界經濟論壇創始人兼執行主席克勞斯·施瓦布所言,這場革命正以前所未有的態勢向我們襲來,其發展速度之快、范圍之廣、程度之深絲毫不遜于前三次工業革命。另一方面,疫情防控給社會平穩運行提出了新挑戰。隨著公眾民主意識日益增強,需用精細化管理填平“數字鴻溝”,提升社會治理科學化水平增強城市韌性,以高效能治理確保社會安定和人民幸福。經濟社會運行過程體現的這些新特征,恰是新時代賦予數字政府的新使命。這個特殊的歷史方位意味著,數字政府既需與數字經濟、數字社會同步發展同頻共振,更須以政府數字化轉型為牽引,加快破解經濟社會數字化轉型中的共性阻滯。

  國際發展形態給我國數字政府建設提供了廣闊的改革空間和可借鑒的發展范式。既有研究表明,數字化程度每提高10%,人均GDP增長0.5%至0.62%。正因如此,自公共管理運動以來,西方國家對數字政府的理論探索和實踐創新就從未停止過,政府數字化轉型日漸成為經濟社會發展的新要素、新動能和新制高點??蓮娜齻€方面展開論述:一是注重戰略引領。2012年,美國白宮政府發布《數字政府:建設一個21世紀的數字政府,更好服務美國人民》的戰略框架,2017年英國政府出臺了《政府轉型戰略(2017—2020)》,2018年,澳大利亞政府推出《2025數字化轉型戰略》。三者共性在于,均將數字政府建設上升為國家戰略和國家意志,從頂層設計角度框定了政府數字化轉型的宏偉藍圖。二是倡導數據賦能。其中,培養數字文化、提升數字素養、加快數據共享和數據開放、激發數據潛能是重點。三是強化安全保障。各國均將隱私保護和網絡安全視為數字政府建設的基石。在發展和安全的沖突博弈中尋求最大公約數,確保數字政府底座“不漏水”,始終是西方國家數字政府建設的關注焦點。

  中國數字政府建設就是在前文述之宏大背景中孕育、誕生和發展的。國家新使命賦予數字政府新的責任意識,經濟新常態讓數字政府承接了理順政府和市場關系的“接力棒”,社會新變革拓展了數字政府的物理空間,全球新趨勢讓數字政府建設愈加秉承國際視野和開放思維。歷史方位視域下的中國數字政府建設,要樹立全球發展命運共同體意識和責任感,倡導共建共治共享,處理好國內和國際、創新和守正、發展和安全的辯證關系,不斷推動政府職能轉變和機構優化,切實增強人民群眾獲得感幸福感安全感。

  二、中國數字政府建設的本質特征:由治理新需求、發展新困境、人民新期待共同賦予

  歷史方位既勾勒了中國數字政府建設的時代背景,也給學術界帶來一個更深層次的研究議題,即數字政府的本質特征到底是什么?事實上,圍繞數字政府的基本界定,學術界也涌現出了一大批富有卓見的研究成果,試圖從某些層面剖析出數字政府的一些核心問題,然而尚未從學理上觸及數字政府建設的本質性特征。如是,我們找尋數字政府建設的科學性,從錯綜復雜的層層包裹中挖掘出數字政府的本原,既是面對當今世界正經歷“百年未有之大變局”、國家治理現代化正面臨新的情勢這個客觀需要,[4]更是從目前學術紛爭中能夠讓數字政府在整個建設發展進程中始終沿著正確方向邁進的現實需求。

  中國數字政府建設的本質特征首先由治理新需求決定的。20世紀90年代以來,西方國家對公共部門管理改革的需要催生了“治理”研究的學術潮流。[5]關于治理的理論和話語創新隨即在我國學術界蓬勃興起,“治理”一詞已由傳統的政治文化走向國家現代化視野。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央站在黨和國家事業發展全局的高度思考和探索國家治理體系和治理能力問題,十八屆三中全會明確指出“推進國家治理體系和治理能力現代化”。在中國政治話語和語境中,政府治理基本含義基于國家治理的基本含義而生,[6]是國家治理的重要紐帶和實施樞機。數字政府的核心指向,就是要推動國家治理體系和治理能力現代化。從治理工具維度上,人工智能、大數據、區塊鏈等新一代信息技術與政府治理耦合日益緊密。在人工智能猛烈沖擊下圍繞人類所建構的“人際秩序”逐漸被圍繞智能技術所建構的“機器秩序”取代,[7]將對政府管理、經濟安全和社會穩定乃至全球治理產生深遠影響。區塊鏈采用去中心化的技術架構,以分布式記賬、通證激勵、智能合約等要件,為解決信息不對稱、逆向選擇和完善激勵模式等傳統管理難題提供了一條嶄新道路。[8]毫無疑問,區塊鏈將為推動政府由科層制向扁平化轉型提供了顛覆式的技術范式。從治理過程看,聚焦十八大以來特別是《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》“加快轉變政府職能”的相關戰略要求,以數字化轉型深化“放管服”改革,建設職責明確、依法行政的政府治理體系的治理意蘊淋漓盡致地凸顯出來。從治理結果看,需以強化政府“宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理、環境保護”五項政府職能作為評價標準。

  發展新困境給準確探尋中國數字政府建設的本質特征提供了指向明確的豐富內涵和建構空間。隨著改革進入攻堅期和深水區,各種深層次矛盾和問題逐漸呈現,各類風險和挑戰不斷增多。問題是創新的動力源,也是創新的起點。首先,從宏觀維度看,與數字政府建設相關的國家行政職責體系不夠清晰,數字政府“九龍之水”現象尚未消除。在中國政策體系中,數字政府是由電子政務演化而來的。從建設主體看,后者包括了各級各類黨政部門,而數字政府則側重于政府部門(或者說,數字政府發軔于政府部門)。這就讓數字政府建設陷入兩難困境:已有的國家電子政務協調機制是否仍然有效?未來的數字政府建設中,黨政部門關系如何統籌協調?跨部門協同如何取得最大公約數實現治理效能的帕累托最優?這些問題需要從理論層面一一破解。再次,從微觀維度看,數字化對政務業務體系賦能不足,數字化轉型能力薄弱,數據治理危機凸顯。依照馬克思主義的觀點,“技術進步的發展是服從于各種社會制度的經濟規律的。因此,科學技術進步的速度和過程只從技術發展的內在規律來看就不能得到解釋?!盵9]也就是說,技術嵌入賦能的作用機制和效能必須建立在一定社會制度基礎之上。這就意味著,信息技術不會具有與政務業務與生俱來的耦合性。比如,將人工智能生硬植入政府數字化轉型,傳統治理自然會將信息技術視為外來的新元素,而產生一種利己排他性,由此帶來技術倫理、算法壟斷、信息繭房等窠穴。數據治理危機議題也不能缺位。原因很簡單,數據已成為當下最重要的戰略資源,客觀上已形成“數據即權力”的共識。由此,需建構有效消除數據危機的議題:基于全生命周期視角,構建數據流動的治理生態;建立數據分級分類管理模式;探索數據與資本、土地、知識、技術既有關聯又有區別的定價機制;立足數據跨境流動,構建數據域外管轄的法治化機制;政府與企業共建數據開放新格局,真正激發數據要素活力和潛能??傊?,“數字技術掀起了一場革命,讓企業家們利用光纖在一個不受管轄的世界里憑空建立起他們的王國。他們已經向政府和它的傳統權威發起了挑戰”。[10]

  中國數字政府建設的本質特征還要反映在最大程度滿足人民新期待上。黨的十八大以來,我黨堅持理論創新與實踐探索相結合,在中華民族偉大復興的征程中,始終秉承“人民至上”的執政理念,逐步形成了具有獨特風格的以人民為中心的發展思想。[11]習近平總書記深刻指出:“為什么人的問題是哲學社會科學研究的根本性、原則性問題?!盵12]這就意味著,堅持把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為數字政府改革發展的出發點和落腳點。第一,推動數字政府建設的均等化水平?!?020聯合國電子政務調查報告》數據顯示,中國電子政務發展指數升至全球第45位。事實上,這與中國經濟實力和國際大國身份是不完全匹配的。當然,其中既有評估指標的科學性問題,也客觀反映了目前中國數字政府“南強北弱、東強西弱”的整體格局和發展態勢。如何秉持開放思維和國際視野,精準構建適用于本土情境的數字政府整體治理體系,實現全國均衡化一盤棋發展,考驗著學術界的智慧。第二,推動數字政府建設的便企利民水平。2017年12月8日,習近平總書記在中央政治局集體學習中提出,讓百姓少跑腿、數據多跑路,不斷提升公共服務均等化、普惠化、便捷化水平。2018年4月20日,他在全國網信工作會議上進一步要求,加快推進電子政務,構建全流程一體化在線服務平臺,更好解決企業和群眾反映強烈的辦事難、辦事慢、辦事繁的問題。遵循“人民至上”理念的數字政府建設,就是要對癥下藥,以數字化轉型為契機加快政府機構和職能優化,強化業務協同和數據共享,徹底打破形形色色的“玻璃門”“彈簧門”“旋轉門”,從根本上消除“我媽是我媽”式證明,構建“親”“清”新型政商關系,持續優化營商環境,讓人民群眾在這場波瀾壯闊的改革浪潮中不斷增強獲得感幸福感安全感。

  三、中國數字政府建設的戰略架構:由戰略目標、基本原則、任務框架共同構筑

  從學科分類上,數字政府歸屬于政治學和管理學,而后者本質上就是系統科學,現代管理科學從其開端處就呈現出明顯的系統性特征了。[13]泰勒認為,“根治效率低下的良藥在于系統化的管理”。[14]這就意味著,要消解上文討論的諸多體制性機制性藩籬,進而構建數字政府的戰略架構和頂層設計,即“四梁八柱”,也必須始終以系統論為指導。

  戰略目標是數字政府建設的首要議題。面對國家行政體制改革中的一系列矛盾和挑戰,需要把握改革的內在規律和信息化的發展趨勢,處理好事關數字政府改革發展全局的重大關系,從紛繁復雜的表象中把準戰略目標和改革脈搏。筆者認為,數字政府建設的戰略目標應遵循四個基本要求。一是與全面建設社會主義現代化國家的戰略部署相統一。這是總綱,負責管總,即要始終以完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化,全面深化改革的總目標為根本遵循,任何時候都不能偏離這個大方向。二是與國家行政體制改革的任務安排相吻合。數字政府屬于國家行政體制改革范疇,是后者的重要組成部分,也是第四次工業革命浪潮中國家行政體制改革的最前沿。三是與充分發揮信息技術嵌入和數據賦能作用的客觀規律相適應。前者祛除了整個世界的神秘“魔咒”和“巫魅”,還催生出一種新型的權力形態——數據權力,數字化的要求便成為現代社會政治—行政的價值取向,[15]形成了數字政府與既有政府運行模式的根本性區別。四是與滿足人民群眾日益增長的物質文化需要相協調。這是對前文述及的數字政府本質性的回應,是數字政府的出發點和落腳點。這四個方面有機統一,闡明了數字政府改革的性質和根本任務,明確了數字政府建設的總抓手和總方向,共同熔鑄為數字政府建設的戰略目標。這不僅是一個彰顯系統性和充滿戰略意義的改革擘畫,更是當代中國數字政府建設重要的頂層設計。

  基本原則是數字政府建設的根本遵循。毛澤東在《增強黨的團結繼承黨的傳統》中提出,“理論與實踐的統一,是馬克思主義的一個最基本的原則”。[16]原則指的是對某一事物總的方向和規定。在數字政府建設的戰略架構中,基本原則就是要對數字政府改革的發展戰略做出總的指引要求。一是政治性原則,即數字政府建設要始終堅持黨的集中統一領導。黨政軍民學、東西南北中,黨是領導一切的。始終堅持黨的集中統一領導,也是我國數字政府建設的最大政治優勢。這就意味著,要把黨的領導落實到數字政府建設各領域各方面各環節。比如,如何構建形成黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的政府治理體制,更好將制度優勢置于數字政府建設全過程。二是整體性原則。傳統的行政體制和既有按職能管理的模式不可避免帶來業務碎片化、數據碎片化和流程碎片化。這就要求數字政府建設既要注重政府、經濟、社會跨界融合,又須推動政府部門橫縱貫通、跨部門跨層級跨系統跨地域跨業務高效協同、數據資源按需流轉共享、政務服務一體化供給、社會治理精細運轉。三是開放性原則。開放性是當今社會的基本特征。強化公眾和企業共建共治共享是數字政府開放性的首要體現。另一方面,要秉承開放胸襟向社會開放政府數據,最大程度激發數據要素潛能。四是安全性原則。應從國家總體安全觀視角加緊研究破解網絡安全、系統安全、數據安全等風險隱患的理論前沿問題。比如,如何加快破解新型網絡基礎設施中區塊鏈“去中心化”特性給傳統的治理模式帶來的劇烈沖擊。

  任務框架是數字政府建設的核心內容。任務框架本身也是整體的有機組成部分,每一個戰略要素只有在任務框架中有機融合無縫銜接才能實現數字政府整體功能或價值。筆者在長時間理論研究和實踐總結中認為,數字政府的任務框架可從以下四個方面分析。首先是基礎設施架構。重點關注如何把科技自立自強作為數字政府建設的戰略支撐。如,構建平臺驅動的數字政府的方法框架,增強算力基礎設施支撐能力。其次是技術架構。技術改革隱含了政治哲學或政治倫理的批判與重建。[17]故此,后續應重點關注算法行政、技術倫理的形成機制,搭建智能算法向善的平臺系統;[18]重構與再造政務流程,打破傳統的路徑依賴和行政慣性;將區塊鏈、大數據、云計算、量子計算等嵌入至國家行政職責體系的方法和路徑從而顯著提升治理效能。不能忽視的是,技術治理的化約主義行動邏輯和工具理性價值取向是技術治理風險的根源。[19]譬如,量子計算憑借量子態的疊加性和量子糾纏特性比傳統計算機具有絕對的優勢,從而獲得了“量子優越性”或“量子霸權”。但不可避免帶來了破壞一些最好的公鑰密碼系統的技術風險。再者是業務架構。首先是厘清政府“宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理、環境保護”五大職能履職的數字化轉型機理;其次是探索跨層級跨地域跨系統跨部門跨業務的協同管理和流程優化。例如,圍繞強化市場主體登記注冊部門與業務監管部門的業務協同,需要塑造無縫隙銜接、業務強耦合的府際關系,協力提升“放管服”改革的成色。最后是數據治理架構。數字政府治理的運作機理開始趨向數據賦能,[20]重點是以觀念認知、體制機制和數據能力激發政府數據治理內驅力,[21]消弭數字鴻溝和數字不平等,打破信息孤島壁壘,促進部門間信息共享和業務協同,變“群眾跑腿”為“信息跑路”,提升“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的數據素養和數據能力。此外,政府數據治理中的民主問題也是一個值得關注的新議題。

  綜上所述,基礎設施架構是根本支撐,技術架構是賦能工具,業務架構是轉型本體,數據架構是樞紐核心。四個部分相互獨立又緊密耦合,統一形成了數字政府建設的任務架構。需要指出的是,數字政府建設的任務框架不是一成不變的,應該按照本部門本地區實際情況因地制宜科學謀劃。

  四、中國數字政府建設的現實價值:由理論創新、實踐探索、方法論指導共同彰顯

  創新是馬克思主義理論永葆生機和活力的源泉。數字政府就是秉承創新思維,以數字化轉型倒逼政府改革向縱深邁進,不僅改變政府運行方式和管理體系,同時也更深刻地改變數據資源的配置方式和經濟社會的運行模式。從既有研究看,學術界對數字政府建設的價值取向和重大意義等關鍵性問題的認識分歧依然較大,迄今并未形成系統性的理論闡述。這既不利于數字政府理論研究的深化,也無益于理論與實踐的互動,更無法形成與西方國家的理論對話。值得慶幸的是,上文提及數字政府的“時代性、科學性、系統性”三大議題,為繼續描摹本土情境數字政府建設的價值性奠定了可深入的研究基礎。

  首先是理論意義。恩格斯說:“一個民族要想站在科學的最高峰,就一刻也不能沒有理論思維?!盵22]理論創新應置于研究中國數字政府建設價值的首要位置。道理顯而易見,西方公共管理理論發展演變的軌跡肇始于伍德諾·威爾遜的古典行政學理論、密魯布諾克會議之后的新公共行政理念以及20世紀80年代后期新公共管理主義。[23]數字政府理念的提出和行進邏輯都是西方國家在聲勢浩大的新公共管理改革浪潮中倡導和踐行的。共同的理論邏輯起點和當然的條件假設讓新公共管理主義成為所謂“普世性”的條件約束。[24]但是,彼時西方國家不會也不可能顧及中國的實際情境和發展需求。天賦人權、社會契約論、“經濟人”假設這些曾風靡一時的“舶來品”對中國而言顯然也無法起到即插即用的效果。從這個方面審視,中國數字政府建設的理論探索意義就愈加重大了。一方面,中國數字政府建設的最大特點體現在中國共產黨的集中統一領導上。黨的集中統一領導是中國數字政府建設理論創新的最大優勢。無論是精準聚焦歷史方位、深刻挖掘本質特征,還是科學謀劃戰略框架,黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力在數字政府建設全過程中體現得淋漓盡致。黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的數字政府治理體制有效激發了治理效能。另一方面,數字政府建設的理論意義還體現在致力推動構建中國特色的政治學和公共管理學科體系上。經過三十年的不懈努力,我國學術界圍繞如何利用信息技術推動政府治理進行了不懈努力。但簡單的拿來主義的慣習也極易陷入自覺不自覺地固化西方經驗、研究淺嘗輒止、容易自說自話的困境,易產生研究的“夾生飯”。事實證明,西方經驗不是中國數字政府建設改革事業的“靈丹妙藥”。在全面建設社會主義現代化國家新征程的偉大實踐中,中國數字政府建設始終踐行以人民為中心的發展思想,以政府部門數字化轉型為先導,完成“工具屬性”“價值屬性”“治理屬性”三階段發展的歷史性跨躍,[25]同時帶動各級黨委、人大、政協、監察、審判、檢察機關加快數字化轉型。這種飽含濃郁本土特色的公共行政敘事邏輯,既彰顯了數字化轉型背景下中國特色行政體制改革發展的獨特魅力,也為構建充分體現中國特色、中國風格、中國氣派的政治學和公共管理學科話語體系貢獻著綿薄之力。

  其次是實踐意義。理論的生命力在于實踐。正如“理論在一個國家實現的程度,總是取決于理論滿足這個國家的需要的程度”,[26]審視中國數字政府建設,我們既不能直接套用西方理論的模板,也不能簡單延續歷史文化的母版,而是立足中國改革實踐需要,把科學理論與本土問題實現有機融合和緊密耦合。第一,中國數字政府建設的實踐意義首先體現于堅持問題導向。偉大的數學家希爾伯特把問題看作是學科發展的靈魂,他認為,“只要一門科學分支能提出大量問題,它就充滿生命力;而問題的缺乏則預示著獨立發展的衰亡和終止?!盵27]針對前文述及的我國數字政府建設面臨的諸多藩籬,從國家到地方已針對性地采取了諸多成效顯著的政策回應和制度安排。如,頂層設計方面,截至2020年底,全國有28個省成立了數據管理機構負責指導本省數字政府建設。數據要素更是成為關系數字政府建設成效的戰略資源。2021年5月,廣東省印發《首席數據官制度試點工作方案》,明確提出“試點建立首席數據官制度……創新數據共享開放和開發利用模式,提高數據治理和數據運營能力”。2021年6月出臺的《中華人民共和國數據安全法》作為我國第一部有關數據安全的專門法律,破解了數據安全與發展、數據安全制度、數據安全保護義務和政務數據安全與開放等一系列長期困擾數據要素市場化配置的關鍵性難題。第二,數字政府從實踐層面回應了與數字中國、數字經濟、數字社會、數字生態的關系。筆者認為,數字中國是總綱,數字政府、數字經濟、數字社會、數字生態各有獨立范疇,構成了中國數字化轉型的“一體四翼”。[28]其中,數字政府指涉的歷史方位、本質特征、戰略框架的理論譜系和實踐進路為其他“三翼”提供了可供借鑒的敘事邏輯?;诖?,抓住了數字政府建設,就牽住了數字中國的“牛鼻子”??偟膩砜?,當代中國數字政府建設與時代共頻律動、與實踐同步并行,既不是西方模式的翻版,也不是我國傳統電子政務的升級版,而是數字化浪潮下國家行政體系做出的積極的適應性調試。

  最后是方法論意義。世界是存在的,存在的世界是可知的,這是人類認識的起點。[29]和康德的經驗主義不同(注:康德把經驗視為可靠的道路的起點:“我們的一切知識都從經驗出發,這是沒有任何懷疑的?!币奫德]康德:《純粹理性批判》,鄧曉芒譯,楊祖陶校,人民出版社2004年版《序言》第10頁、正文第1頁。),我們對數字政府的認知和洞察,是中華人民共和國成立70多年來中國共產黨治國理政寶貴經驗的集中反映,是國家行政體制改革發展規律的客觀映照,是馬克思主義世界觀和認識論的有機統一。正如恩格斯所說的,“馬克思的整個世界觀不是教義,而是方法”。[29]通過描述中國數字政府改革發展的歷程,不難勾勒出我國數字政府建設的哲學意蘊。其一,豐富和發展了頂層設計和摸著石頭過河的辯證統一關系。從前者看,我國數字政府建設始終以習近平總書記關于網絡安全和信息化發展的重要戰略思想為指引,建立健全統籌協調機制,不斷優化數字政府頂層設計,逐步完善信息資源共享制度,構建面向企業和群眾的一體化在線政務服務體系?!?020聯合國電子政務調查報告》顯示,我國公共服務能力和水平大幅提升,在線服務指數達到0.9059,指數排名躍升至全球第9位。從后者看,我國數字政府建設“摸著石頭過河”的發展思路與我國傳統的治國理政理路是一脈相承的。比如,發端于浙江的“最多跑一次”改革,逐漸實現承諾變為現實、改革由“點”到“面”、經驗從“個案”到“標配”,后向全國全面推廣。先由地方探索和局部試點,待成熟后再上升為國家意志,這種彰顯本土特色的創新實踐充分體現了特殊性與一般性的辯證關系。其二,豐富和發展了矛盾論思想。一方面,中國數字政府建設以解決“人民日益增長的美好生活的需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”為標向,將行政審批、公共服務、便民服務向移動端拓展延伸,“浙里辦”“粵省事”“渝快辦”等一大批移動政務平臺以親民化方式既起到了便企利民功效,更強化了公民政治參與和政民互動。政府服務無障礙化供給更是“一個都不能少”人本理念的集中反映。另一方面,主要矛盾和次要矛盾轉化思想在數字政府建設的動態漸進過程中得到真實映射。數字政府發端于辦公自動化等初級形態,彼時的主要矛盾就是實現政府機關無紙化辦公。時至今日,前文所述及的時代背景已將數據要素市場化、提升治理效能等置于數字政府建設的最前端。在這個意義上,數字政府建設體現的方法論意義為我們科學地理解和詮釋數字政府提供了必要前提和科學思維的方法論原則。事實證明,要科學解釋數字政府發展脈絡、政策衍化和理論走向,就必須從馬克思主義哲學方法論中去尋根探源。

  五、余論

  數字政府建設是國家行政體制改革的新方向,是全面建設社會主義國家的歷史性、全局性、戰略性任務。數字政府建設理論前沿問題的探索勢在必行。因為,國家行政體制改革的滯后,與中國理論界在行政體制改革領域建樹不足有直接關系。數字政府建設理論前沿問題研究的任務刻不容緩,這既是服務國家戰略的應時之需,更是構筑和維護我們理論創新地位和尊嚴,形成與西方有效對話的話語體系的應然之需。國家治理現代化視域下政府數字化治理新范式的興起,超越了政治學、社會學和公共管理學中既有范式,無疑給中國數字政府建設前沿理論探索提供了無比深邃的想象空間。今天,面對世界正經歷百年未有之大變局,面對數字政府這一新的政府形態的出現,中國學者有著不能回避的嶄新的學術使命。無論是在數字政府實踐的創新,還是在理論創新上,我們都應該始終以高度的政治自覺和理論自覺,秉持積極的心態和開放的視野去挖掘本土化研究范式的理論前沿問題。歸根到底,現實生活永遠是孕育理論的沃土。只有做到與時代同頻共振,具備扎實的實踐根基、鮮明的實踐品格和磅礴的實踐偉力,中國數字政府理論創新才能擺脫內卷化困局,迎來蓬勃發展的美好明天。

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[基金項目]國家社會科學基金項目“國家治理視域下數據要素運行機理與治理體系創新研究”(21BGL240)。

[作者簡介]翟云,中共中央黨校(國家行政學院)公共管理教研部研究員、碩士生導師。

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責任編輯:liudan
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